Encadrer la politique foncière et la gouvernance dans le processus de transformation rurale et structurelle de l’Afrique

Pourquoi se concentrer sur la transformation structurelle pour encadrer la question foncière en Afrique ?

La manière dont les questions foncières seront abordées sera cruciale pour la transformation sociale et économique de l’Afrique au cours des prochaines décennies. Il y a une demande croissante de terres (agriculture, urbanisation, infrastructures, exploitation minière, zones protégées, etc.) et donc d’utilisation concurrentielle. La politique foncière, les arrangements institutionnels et les systèmes décisionnels régissant l’accès à la terre, l’utilisation des terres et la reconnaissance des droits ainsi que la planification et la réglementation de l’utilisation des terres détermineront les incitations à accroître la productivité et les investissements, l’efficacité de l’utilisation des terres sont distribués. Les transitions envisagées de la société agraire actuelle vers une société largement urbaine et industrielle dépendront dans une large mesure de la mesure dans laquelle la politique foncière et la gouvernance dans les pays africains faciliteront un développement durable et inclusif. La transformation structurelle est le processus que subit une société lorsqu’elle évolue d’une société essentiellement agraire à une société principalement urbaine-industrielle. Lorsque la transformation structurelle se déroule avec succès en Angleterre puis en Europe, elle commence par une « révolution agricole » qui catalyse une « révolution industrielle ».  Les liens en amont et en aval entre les deux secteurs assurent un quasi-plein emploi dans les deux secteurs tout au long de la transformation, et il est tout aussi important que la productivité du travail et les revenus continuent d’augmenter dans les deux secteurs. Le marché intérieur en expansion continue de nourrir la fabrication et les services. Ce processus a été couronné de succès au Royaume-Uni et en Europe dans un premier temps, puis a également eu du succès dans ce que l’on appelle le « nouveau monde » des États-Unis, du Canada et de l’Australie. Le seul autre pays à mener à bien une transformation structurelle réussie est le Japon à la suite des programmes de réforme agraire imposés par les États-Unis après la Seconde Guerre mondiale, la Corée du Sud suit les mêmes traces. L’Inde et la Chine suivent le chemin et sont les principaux exemples actuels pour l’Afrique d’apprendre en termes de transformation axée sur les petits exploitants. Cependant, l’Afrique subit une transformation « non orthodoxe » de la structure, où l’urbanisation rapide résulte d’un manque de développement économique et non d’une croissance économique. Il y a l’urbanisation sans emplois urbains, l’attraction étant les services, pas la fabrication. Peu importe que la croissance économique soit faible ou élevée, elle s’accompagne invariablement de l’augmentation des taux d’équilibre du chômage et des inégalités, en particulier dans les zones rurales où la pauvreté est la plus profonde.

L’Afrique subit une transformation structurelle non-orthodoxe

La transformation agricole et rurale s’inscrit dans un processus plus vaste de transformation structurelle à l’échelle de l’économie. Il implique une augmentation de la productivité agricole, la commercialisation et la diversification des modes de production et des moyens de subsistance dans le secteur agricole et dans le secteur rural non agricole (FIDA 2016). Cependant, les pays d’Afrique prennent plus de temps pour atteindre le tournant de la transformation structurelle, par rapport à l’expérience historique des pays industrialisés. C’est pourquoi la transformation structurelle en Afrique est de plus en plus repensée. Les modèles de croissance néo-classiques peinent à expliquer les modèles d’économie dualiste et le changement structurel en Afrique. La principale conclusion émergente est que le chômage et la pauvreté sont structurels et non temporaires ; et ce n’est pas principalement autocorrectif; une intervention politique majeure doit être menée par un État proactif doté d’une idéologie de développement, accompagné d’un secteur des affaires national florissant qui peut exploiter les liens en amont et en aval entre le secteur agricole et le secteur manufacturier. C’est dans ce contexte que la politique foncière et la gouvernance doivent être comprises et positionnées.

Le défi est qu’en dehors du monde déjà industrialisé, tous les autres pays ont lutté pour mener à bien une transformation structurelle durable. Il est crucial de comprendre pourquoi l’Afrique et d’autres régions en développement luttent contre la transformation structurelle et pourquoi cela est important pour l’avenir de l’agriculture et des secteurs ruraux débarqués. En dehors des pays industrialisés ou des pays à revenu élevé (HIC), le reste du monde, y compris toute l’Afrique, est divisé en pays à revenu intermédiaire (PRI) et à faible revenu (PFR). Le processus de transformation structurelle a cependant stagné à des degrés divers – les économies post-coloniales luttant le plus. En général, certains sont passés des pays à faible revenu aux pays à revenu intermédiaire. Malheureusement, l’expérience mondiale a montré que la plupart de ces pays stagnent dans ce que l’on appelle le « piège des pays à revenu intermédiaire » où les économies subissent les « triple défis » : a) d’une faible croissance économique ; b) un taux de chômage élevé; et une forte inégalité. En Afrique, aucun pays n’a réussi à surmonter le « piège des revenus intermédiaires ». L’Afrique du Sud, pays le plus industrialisé d’Afrique, est fermement dans le piège des pays à revenu intermédiaire, avec un taux d’équilibre croissant du chômage, une faible croissance économique et des inégalités généralisées. Il y a eu par le passé des pays africains qui sont passés de PFR à PRI et n’ont pas non plus réussi à percer, succombant finalement aux trois défis et retombant dans la désindustrialisation pour revenir au statut de pays à faible revenu. Ces pays incluent le Sénégal, la Côte d’Ivoire, le Zimbabwe, récemment le Nigeria, et d’autres.

La question la plus stratégique à poser à tous les pays africains, y compris l’Afrique du Sud et le Nigéria, est : Quelle est la principale raison pour laquelle aucune de nos économies ne peut franchir la barrière du PRI et mener à bien une transformation structurelle réussie ? Les questions supplémentaires sont les suivantes : Pourquoi est-ce que même avec une forte croissance économique, la pauvreté et le chômage augmentent en même temps ? Quelles options avons-nous pour sortir de ce piège de la pauvreté ? Comment l’agriculture et le développement rural apporteront ils la réponse durable et à long terme nécessaire pour mener à bien une transformation structurelle durable ? Quelles sont les options et les choix politiques, et qu’est-ce qui constitue une bonne pratique internationale ? Quel est le rôle approprié du régime foncier et de la gouvernance pour catalyser de nouveaux moteurs de transformation agricole et structurelle ?

Pourquoi le secteur rural reste-t-il toujours la principale voie vers une transformation durable

L’expérience internationale montre quatre options stratégiques pour créer de nouveaux moteurs de croissance, et celles-ci ont été tentées dans diverses combinaisons par les pays à faible revenu et les PRI : a) industrialisation de la substitution des importations en utilisant des tarifs protecteurs; b) l’industrialisation axée sur l’exportation en utilisant des subventions ciblées au niveau de l’entreprise; c) industrialisation à économie ouverte invitant les investissements directs étrangers dans l’industrie nationale; d) Développer le marché intérieur grâce à des réformes foncières et agraires et à l’industrialisation rurale dirigée par l’agriculture. Une fois qu’un pays atteint le niveau du PRI, la priorité est de donner la priorité à l’une ou l’autre des trois premières options parce qu’il s’agit de solutions urbaines. La création d’emplois urbains est politiquement une priorité plus élevée pour les PRI et cela pour différentes raisons (les décideurs estiment, avec imprudence et sans preuve, que la priorité accordée au secteur urbain-industriel accélérera la transformation structurelle). L’expérience internationale a toutefois montré que la substitution des importations et les stratégies d’industrialisation axées sur l’exportation ont généralement un impact limité sur la création d’emplois, ont tendance à profiter à quelques entreprises et à peu de choses sur le marché intérieur. Pour l’Afrique, comme pour la Chine et l’Inde, l’option de transformation rurale a le plus grand potentiel pour lutter contre le chômage, la pauvreté et les inégalités. En effet, le secteur rural continue d’être le plus peuplé et les investissements dans l’agriculture et le secteur rural créent une richesse plus inclusive pour un plus grand nombre de personnes que le même montant investi dans des solutions urbaines comme la substitution des importations et la promotion des exportations.

La transformation structurelle durable exige que le plus grand nombre possible de ruraux subissent une hausse de la productivité et des revenus du travail (une révolution agricole à grande échelle) afin de permettre un marché intérieur suffisamment important pour les produits fabriqués localement. Si le passage du statut de pays à faible revenu à celui de pays à revenu intermédiaire est motivé par une double économie étroite et que la productivité et le revenu de la main-d’œuvre augmentent dans une bande étroite de populations rurales et urbaines, l’économie peut se développer pendant un certain temps, puis invariablement connaitre le piège du « revenu moyen ». Là, la plupart des ruraux sont encore pauvres avec une faible productivité totale des facteurs. Les industries extractives telles que les mines et le pétrole peuvent prolonger des périodes de croissance économique, mais invariablement les taux de croissance stagneront, le chômage continuera d’augmenter et les riches s’enrichiront, les pauvres deviendront plus pauvres. Cela explique pourquoi même les grands géants économiques tels que le Brésil et l’Afrique du Sud sont toujours confrontés à de sérieuses menaces pour une transformation structurelle durable. Pousser une grande stratégie agricole dans une économie dualiste arriérée où la plupart des gens sont essentiellement à la périphérie de l’économie dominante peut être une option viable seulement dans le cadre d’une stratégie à très court terme en cas de crise ou dans le cadre d’une stratégie multi-solution de propriété. En tant que programme à long terme, cependant, l’ensemble de l’économie doit tirer les secteurs agricoles et ruraux, par opposition aux solutions à double économie. Le marché intérieur doit se développer pour que l’économie ne dépende pas trop des exportations pour croître. Un secteur public proactif est nécessaire pour élaborer et promouvoir le programme de transformation agricole et rurale. Cela nécessite une réforme de l’architecture du budget public pour ce programme, investir là où les petits exploitants sont et investir dans les personnes plutôt qu’investir dans les choses. Ce qui est nécessaire pour une transformation durable, c’est la hausse de la productivité du travail, principale composante de l’augmentation de la productivité des terres, et non de la logique inversée populaire. La croissance du marché intérieur doit donc commencer par une augmentation de la productivité du travail et des terres pour le plus grand nombre possible de personnes, c’est-à-dire les petits agriculteurs.

Conclusion

L’argument principal dans cet article est de confirmer la primauté des petits exploitants agricoles familiaux comme source de la classe moyenne rurale immédiate et potentielle qui déclenchera une transformation structurelle durable – cela commence à se produire dans d’autres régions d’Afrique, en particulier en Afrique de l’Ouest et de l’Est (Reardon et coll 2013). Il est nécessaire de donner la priorité au renforcement de la gouvernance foncière et, par conséquent, de la sécurité foncière à tous les niveaux, en particulier aux premiers stades de la transformation structurelle de l’économie, là où se trouvent la plupart des pays d’Afrique australe. À ce stade, l’État et le secteur privé sont faibles ; l’intégration économique entre les zones rurales et urbaines est faible ; et l’administration publique, locale et communautaire sont faibles et mal intégrées. Les réformes foncières, ainsi que la modernisation et le renforcement sont donc nécessaires dans tous les systèmes fonciers. Les réformes et la modernisation visant le remplacement des petits agriculteurs par quelques larges et grandes exploitations ne sont pas la solution à long terme. Les gouvernements devraient éviter la croyance et la tentation de substituer prématurément les petites exploitations agricoles aux grandes exploitations. Le gouvernement devrait plutôt être décisif pour investir dans une révolution agricole menée par de petites exploitations familiales.

L’étude phare de Lele et coll (2011) compare l’Afrique aux quatre autres régions (Asie de l’Est, Asie du Sud, pays industrialisés, Amérique latine et Caraïbes) par rapport à la valeur ajoutée par travailleur, c’est-à-dire la productivité du travail, et sa manière de s’élever par l’agriculture. L’étude conclut que « à petite échelle mais efficace plutôt qu’à grande échelle, mécanisée et efficace » est une stratégie plus pertinente pour les conditions agraires telles que l’Afrique. L’Inde et la Chine ont donc poursuivi des stratégies plus pertinentes pour les régions en développement disposant de dotations en ressources similaires et de niveau de développement actuel que la stratégie des grandes exploitations brésiliennes.  Le Brésil a réalisé des changements techniques rapides tout en supprimant rapidement le travail. Les leçons tirées de ces pays comprennent: a) le capital technologique des biens publics qui améliorent la productivité du travail et des terres, y compris la recherche agricole, la formation et la vulgarisation des agriculteurs, l’éducation, le transport et l’énergie ; b) une meilleure circulation de l’information aux agriculteurs, y compris des informations accessibles au public sur les terres ; c) le rôle des gouvernements centraux par rapport aux gouvernements locaux, une grande partie de l’action agricole et foncière et des investissements est maintenant au niveau local où les systèmes de gouvernance foncière qui garantissent la sécurité foncière et une administration foncière compétente sont les plus nécessaires ; d) une stratégie de transformation rurale multisectorielle, fondée sur une meilleure compréhension du rôle de la terre dans la transformation structurelle socio-économique globale de l’Afrique contemporaine, compte tenu de son caractère spécifique de transformation structurelle.

Bibliographie

Janvry Alain de et Elisabeth Sadoulet (2010). Agriculture for Development in Africa: Business-as-Usual or New Departures? (L’agriculture au service du développement en Afrique : les départs d’affaires ou les nouveaux départs ?) Université de Californie à Berkeley À paraître dans the Journal of African Economics 2010

Dorner P, 1992. Réformes foncières en Amérique latine en théorie et en pratique. Faits habituels Madison : The University of Wisconsin Press.

FIDA (2016) Rapport sur le développement rural 2016 – Promouvoir une transformation rurale inclusive. Rome FIDA.

Lele Uma, Manmohan Agarwal, Peter Timmer et Sambuddha Goswami (2011) « Modèles de transformation structurelle et de croissance de la productivité agricole avec un accent particulier sur le Brésil, la Chine, l’Indonésie et l’Inde ». Un document a été préparé pour une conférence organisée par l’Institut de recherche sur le développement (IGIDR) d’Indira Gandhi et l’Institut pour le développement humain (IHD) sur les « options politiques et priorités d’investissement pour accélérer la croissance de la productivité agricole »

Ncube, M., C.L. Lufumpa, and S. Kayizzi-Mugerwa. 2011. The Middle of the Pyramid: Dynamics of the Middle Class in Africa. (Le milieu de la pyramide : la dynamique de la classe moyenne en Afrique.) Market Brief, Banque africaine de développement, avril.

Agence du NEPAD, 2016, Cadre de l’Agence du NEPAD pour l’intégration de la politique foncière et de la gouvernance dans l’agriculture nationale et d’autres politiques sectorielles. Midrand: NPCA

Reardon, T, Tschirley, D, Haggblade, S, Minten, B, Timmer, CP, Liverpool-Tasie, S. 2013. Cinq transformations interconnectées dans l’économie agroalimentaire africaine : implications pour la sécurité alimentaire. Document préparé pour « Exploiter l’innovation pour les systèmes agricoles et alimentaires en Afrique : relever les défis et concevoir pour le XXIe siècle »; 25-26 novembre, Addis-Abeba, Ethiopie. Shawa, J. 2014. Programme de développement des blocs d’exploitation agricole. Le Ministère de l’agriculture et de l’élevage ; Lusaka.

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